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持，创新体制机制，着力优化空间布局，增强资源环境承载能

力，加快一体化发展；着力加强自主创新，优化产业结构，提

升产业发展水平；着力统筹城乡发展，促进人口集聚，有序推

进城镇化；着力加强合作联动，构建优势互补、良性互动、特

色突出、生态文明、协调发展新格局，推动形成“两纵两横”

经济带。通过努力，不断壮大城市群经济实力，增强产业集聚

能力，提高城镇化水平，把城市群建成支撑中部地区崛起的核

心经济增长极和促进东中西部良性互动、带动全国又好又快发

展的重要区域。

       （二）基本原则。

      ——统筹规划、合理布局。编制提升城市群发展规划，明

确发展方向和目标，统筹协调产业布局、生态环保、公共服务

和基础设施建设，科学合理布局城市群发展空间。

      ——市场导向，政府推动。遵循市场经济和一体化发展规

律，发挥市场配置资源的基础性作用，加强规划引导和政策扶

持，把国家支持和自主发展有机结合起来。

      —— 改革创新，扩大开放。着力深化改革，创新体制机制，

破解发展瓶颈，优化发展环境，提升开放水平，有序承接国内

外产业转移，不断增强发展动力和活力。

      ——功能互补，协调发展。发挥各自比较优势，不断拓展

优化城市功能，实现合理分工、优势整合，加快一体化发展。

深化城市群间协调互动，促进共同发展。

      ——立足当前，着眼长远。既着力解决当前制约城市群发

展的突出矛盾和问题，又谋划城市群长远发展，注重文化建设、

生态文明建设，促进人的全面发展，全面激发城市群发展潜力，

                                       2

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促进可持续发展。

      二、加强城市群发展的规划引导

       （一）做好规划编制工作。坚持规划先行，发挥规划在勾

勒城市群发展蓝图、布局产业项目、优化资源配置、明确政策

取向、提升城市功能、有序推进城市建设和发展等方面作用。

按照《促进中部地区崛起规划》明确的定位和要求，科学编制

符合实际、各具特色的城市群发展规划，规划要明确各城市群

发展的目标、发展重点、空间布局、产业结构、生态环境、重

大基础设施配套和公共服务设施共建共享等重大问题，全面提

升城市群功能和综合竞争力。

         （二）提升规划的科学性。城市群规划必须符合经国务

院批准的省域土地利用总体规划、城镇体系规划，加强与国家

主体功能区规划、土地利用总体规划、全国及流域水资源综合

规划和防洪规划等的衔接，推动城市群国土空间格局优化。加

强对各类城市新区规划建设的分类指导，严格按照土地利用总

体规划确定的用地规模和依法批准的城市总体规划和详细规

划进行建设。

       （三）保障规划顺利实施。城市群规划由各省组织编制，

报国务院有关部门备案，经省级政府批准实施。要采取切实有

效措施，明确责任分工，加大政策支持，加强指导协调，落实

保障措施，强化监督检查，确保规划作用的发挥和规划任务的

实现。

      三、进一步优化城市群空间布局 

       （一）促进大中城市和小城镇协调发展。发挥区域中心城

市的辐射带动作用，构建大中小城市和小城镇协同发展的现代

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城镇体系。特大城市和有条件的大城市要进一步增强高端要素

集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，充分发挥规模效

应和带动作用。其他大中城市要立足于既有条件，完善城市功

能，增强经济实力，加强协作对接，实现联动发展、互补发展、

特色发展和集约发展。加大对小城市、县城和重点小城镇的支

持力度，制定和实施县城规划，调整优化乡镇布局，统筹规划

工业园区、商贸园区、居民社区和中小学校，增强特色产业和

人口集聚能力，提高县域发展水平。

       （二）推动产业和城市融合发展。优化城市群开发空间格

局，促进产业向城镇集聚、人口向城镇集中，促进产业与城市

融合发展，工业化与城镇化协调推进。支持开发区提升支撑能

力，按照各自定位，进一步完善基础设施和其他公用配套设施，

提高公共服务水平，加速产业和人口集聚，提升吸纳就业能力，

鼓励有条件的开发区逐步向综合发展区域和城市新区转型。加

强开发区与城镇基础设施共建设共享，扩大城市服务功能辐射

范围，有序推动城镇化进程。

      四、推动城市群产业结构优化升级

       （一）促进产业特色化发展。整合城市群产业资源，加强

城市群之间产业分工协作，按照已有产业基础和比较优势，调

整优化产业结构，科学谋划产业布局，从营造产业集聚环境、

完善配套服务体系等多方面入手，延长产业链，提升竞争力，

着力构建特色鲜明的现代产业体系。

       （二）强化区域产业分工。强化城市群内部产业分工协作，

注重产业配套与产业链延伸，促进产业互补发展和错位发展，

实现合作共赢。区域中心城市要依托区位、人才、资源等优势

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和现实基础，在高技术产业、现代服务业等高端产业发展方面

率先突破，壮大支柱产业，提升服务业发展水平，促进传统产

业向周边城市和小城镇转移和集聚，在周边城市和小城镇推动

形成与区域中心城市主导产业配套的加工、生产和制造基地。

       （三）增强产业发展活力。发挥企业主体作用，促进产学

研结合，深入实施技术创新工程，增强城市群自主创新能力。

支持有条件的城市创建国家创新型城市，强化城市创新中心功

能，加快实现创新驱动发展。鼓励和支持城市群企业加快推进

兼并重组，增强核心竞争力，培育具有国际竞争力的大企业集

团。营造有利于中小企业发展的良好环境，大力发展非公有制

经济，积极发展混合所有制经济，增强发展活力。大力推进信

息化与工业化融合，促进产业优化升级，加快经济发展方式转

变。

       （四）积极承接产业转移。在城市群内选择国家级开发园

区和具备一定基础和条件的省级开发园区，设立若干承接产业

转移示范区，完善合作机制，积极探索承接产业转移新模式，

积极完善投资环境，按照承接产业转移园区定位，明确产业承

接发展方向，推动上下游产业配套发展。发挥各级各类开发园

区的作用，加强产业配套设施和园区基础设施建设。加快发展

现代流通，建立连接东西、贯穿南北、辐射全国的现代流通网

络体系。

      五、加快城市群一体化发展

       （一）推进市场一体化。清理和废除阻碍城市间要素和商

品自由流动的规章制度，统一市场标准，打破行政壁垒，逐步

建立健全区域性市场体系。依托全国集中统一的征信系统，建

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立公共信用信息交换平台，加快社会信用体系建设，推进金融

市场一体化。建立城市群内统一的人力资源市场，大力发展人

力资源服务业，实现人力资源跨城市合理流动和优化配置。进

一步规范和整合行业协会组织机构，发挥行业协会在促进城市

群市场一体化发展中的作用。

       （二）推进基础设施一体化。加快城际间、城市群间综合

交通运输通道建设，促进特大城市轨道交通系统建设，加强各

种交通方式间相互对接。加强信息网络基础设施建设，支持和

鼓励电信企业降低资费水平，推动信息服务均等化。统筹推进

能源基础设施一体化，形成统一的能源输送体系。加快城市群

防洪、水利资源配置工程体系建设，提高水利保障能力，统筹

规划城市防洪、城镇供排水、供气、供电、垃圾处理等重大基

础设施建设。加强旅游基础设施一体化建设，整合城市群内旅

游资源。整合现有口岸资源，推进区域通关一体化。加快科技

基础设施一体化建设，统筹科技资源，实现科技资源整合与共

享。

       （三）推进社会管理一体化。整合社会管理资源，完善社

会管理制度，创新社会管理方式，构建公共事务协作管理、社

会发展协同推进新格局。推动基本社会保障制度一体化，支持

有条件的城市群统一最低生活保障标准，推动失业保险等社会

保障关系互联互认和医疗、养老保险关系的正常转移接续。加

快社会保障服务设施建设，推动城市群内社会保险业务集中经

办。加快构建区域创新体系，共建自主创新平台，促进科技成

果转化。整合教育资源，统筹重点实验室、工程技术研究中心、

实训基地的开发、利用，促进教育基础设施共建共享，推动教

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育事业一体化发展。共同推动精神文明建设，发展文化体育事

业，创建城市群文化品牌，弘扬和引导城市文明风尚。加强城

市群公共安全和应急救援指挥体系建设。

       （四）推动城乡一体化。统筹城乡建设规划，优化城乡用

地结构和居民点布局。统筹城乡产业发展，培育有机结合、连

接互动的城乡产业体系。统筹城乡基础设施建设，促进基础设

施向农村延伸，形成完善的城乡基础设施网络。探索建立全国

城乡统一的户口登记管理制度，实行以具有合法固定住所、稳

定职业为基本条件的户口迁移政策，促进农民有序转变为城镇

居民。以统筹解决农民工问题为突破口，建立统筹城乡的劳动

就业和职业培训制度，加强城乡公共就业服务体系建设。扩大

城镇住房保障覆盖面，积极采取各种措施，多渠道改善农民工

住房条件。推进城乡教育一体化，保障农民和流动人口子女接

受良好义务教育、学前教育和中等职业教育及培训的权利。完

善城乡对口支援机制，逐步形成以城带乡、以工补农新机制。

      六、推进城市群集约发展和环境保护

       （一）统筹研究落实城市群土地利用政策。在切实保护耕

地和基本农田的前提下，按照“总量不减少、用途不改变和质

量有提高”的要求，探索实现耕地占补平衡的多种途径和方式，

盘活城市群内现有土地资源，缓解用地供需矛盾。加快荒地、

污染地改造，在建设用地总规模不变的前提下，对受污染特别

严重、难以整治的耕地，经法定部门认定不宜继续作为耕地利

用的，依法予以调整，污染区域建设使用土地的，依法办理建

设用地有关程序。在城市群试点地区总结城镇建设用地增加与

农村建设用地减少相挂钩试点经验，逐步完善政策措施。制定

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鼓励城市群开展建设用地整理的政策，严格建设用地审批管

理，建立土地节约集约评价、考核体系和奖励制度。

       （二）加强资源节约和综合利用。坚持开发节约并重、节

约优先的发展理念，大力推进节能节水节材，全面推行清洁生

产，加强资源综合利用，在城市群率先形成低投入、低消耗、

低排放和高效率的经济发展方式。依法编制循环经济发展规

划，建设一批符合循环经济发展要求的工业园区，以企业为主

体，着力培育资源高效、循环利用的产业链，在更大范围内推

动资源合理开发和利用，促进节能环保产业快速发展。

       （三）加大生态建设和环境保护力度。研究制定综合性环

境功能区划，探索“分区管理、分类指导”的环境管理新思路，

建立水陆一体化、区域一体化的环境功能分区体系，配套相应

政策，指导城市群环境保护。强化产业政策、环境影响评价制

度、环境准入和污染物排放总量控制和环境标准的约束作用，

引导社会经济合理布局。加大对受污染农用地的综合整治力

度，加强水系、水域环境污染联防联控和综合治理。严格实施

城市绿地系统规划和绿线管制制度，加强城市绿地、森林、草

地、湿地等生态用地保护。把城市群重大污染治理和生态修复

项目纳入国家相关规划并给予相应支持。加强城市群内污水、

垃圾处理设施建设，完善配套管网，提高污水、垃圾处理收费

标准，逐步实行排污权有偿使用和交易制度。强化水资源论证

制度、水功能区管理制度，加强城市近郊开山采石、取土、挖

沙的管理，禁止滥采乱挖，有效控制水土流失。

      七、加大对城市群发展的政策支持

       （一）支持城市群在重大改革领域先行先试。围绕推动生

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产要素跨区域合理流动和实现基本公共服务均等化，允许城市

群在政府行政管理体制、国有企业改革、非公有制经济发展、

就业、职业培训和社会保障体制等方面先行先试。按照经济发

展要求，适当调整城市群内行政区划，完善城市设置，优化空

间布局，增强城市功能和发展潜力。有关部门的专项改革符合

城市群发展实际的，要优先放到城市群进行试点。

       （二）强化政策支持力度。

      ——国家对城市群公益性较强且符合政府投资方向的基

础设施一体化建设项目给予适当支持。

      ——省级政府要统筹安排资金，加大对本行政区内城市群

实行公共服务一体化的支持力度。

      ——支持城市群产业结构调整，允许中部六省从国有资产

变现收入中按一定比例提取产业结构调整专项资金，专门用于

城市群产业结构调整，淘汰能耗高、污染重、不符合经济规模

的企业，以及鼓励重污染企业搬迁、转产和技术升级等。支持

城市群工业企业向开发区、产业园区和高技术产业基地集中。

      ——鼓励和支持地方整合城市群内地方性商业银行，支持

符合条件的城市商业银行跨区域发展，尤其是到中部地区及其

县域设立分支机构，积极探索在资本、业务和信息等方面的合

作联盟。

      ——对城市群的海关特殊监管区域和保税监管场所进行

整体规划、科学布局，积极培育和发展保税物流，加大对城市

群“大通关”建设和口岸建设的支持力度。

      ——支持城市群与东部沿海地区共建产业合作园区，在贷

款、用地指标等方面加大对园区建设的支持力度。

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      ——积极引进世界500 强企业和全球行业龙头企业，鼓励

在城市群设立地区总部、研发机构、采购中心和产业基地。支

持建设服务外包基地城市。

      八、加强对城市群发展的组织领导

       （一）落实地方政府责任。省级人民政府对城市群发展工

作负总责。切实加强对城市群发展工作的领导，探索建立城市

群高层协调机制，落实城市群发展规划和有关政策，协调解决

城市群发展中的重大问题，推动城市群一体化发展。

       （二）加强总体指导和监督检查。有关部门要在规划编制、

政策实施、项目安排、体制创新等方面支持中部地区城市群发

展。国家发展改革委将切实加强总体指导，会同有关部门深入

研究城市群发展中的重大问题，落实有关政策措施，加强协调

沟通，强化监督检查，引导和支持中部地区城市群健康发展。

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国家发展改革委

二〇一〇年五月九日